Демократия и верховенство права

Два слова, которые мы произносим слишком легко

Статья 2 Договора о Европейском союзе называет среди ценностей Союза демократию и верховенство права. Эти слова мы чаще всего слышим, когда говорят об интеграции: «реформа правосудия», «независимость судей», «борьба с коррупцией», «свободные и честные выборы». Именно потому, что мы слышим их так часто, мы рискуем перестать спрашивать, что они значат.

Начнём с воображаемого случая. В одной стране партия, победившая на выборах, имеет большинство в парламенте. Она принимает закон, по которому судей Верховного суда парламент может отозвать в любой момент, «потому что народ избрал депутатов, а не судей». Закон принят правильно, со всеми процедурами.

Демократичен ли он? Легитимен ли? Большинство из нас чувствует, что что-то не так, но не все могут точно сказать, что именно. Сегодняшняя лекция даст вам слова и аргументы, чтобы это сказать.

Законное и легитимное: «законное» значит принятое по процедуре, в соответствии с законом. «Легитимное» значит обоснованное, достойное признания. Пример: закон может быть принят правильно (законно) и всё же быть несправедливым (нелегитимным).

Четыре шага, четыре вопроса

Мы пройдём путь в четыре шага. Сначала Платон, который видел в демократии неустойчивый режим, легко захватываемый демагогами. Затем Локк и Монтескьё, которые спрашивают уже не «кто правит?», а «как ограничить власть, кто бы ни правил?».

Третий шаг — Карл Поппер, для которого демократия означает прежде всего возможность избавиться от правителей без кровопролития. Наконец, мы увидим, как эти идеи стали конкретными критериями для государств, желающих вступить в ЕС, в том числе для Республики Молдова.

Обратите внимание, как меняется вопрос от шага к шагу. Прогресс в философии часто приходит не от нового ответа, а от лучше поставленного вопроса.

Критик с личным мотивом

Было бы ошибкой думать, что демократию всегда считали лучшим режимом. Более двух тысяч лет большинство философов видели в ней опасный режим. Первый и самый влиятельный критик — Платон (427–347 до н. э.).

У его критики есть и личный корень. В 399 году до н. э. афинская демократия приговорила к смерти его учителя Сократа голосованием суда из 501 гражданина. Для Платона это было доказательством того, что толпа может принять тяжкое несправедливое решение при соблюдении всех законных форм.

Демократия (греч. demokratía, «власть народа»): режим, при котором власть принадлежит гражданам, решающим напрямую или через избранных представителей. Пример: в Афинах граждане голосовали за законы в Народном собрании; мы избираем парламент.

Корабль государства

В VI книге «Государства» (488a–489a) Платон предлагает знаменитый образ. На корабле моряки спорят, кому быть кормчим. Никто из них не учился искусству кораблевождения, а многие утверждают, что ему и нельзя научиться.

Моряки льстят судовладельцу и спаивают его — человеку сильному, но глуховатому и подслеповатому, — чтобы он отдал им руль. Настоящего кормчего, который изучает звёзды, ветры и времена года, высмеивают и называют «звездочётом» и «болтуном».

Урок: управление городом требует знания. Демократия выбирает тех, кто умеет нравиться толпе, а не тех, кто умеет управлять.

Подумайте об избирательной кампании: кто чаще побеждает — тот, у кого лучшая программа, или тот, кто устраивает лучшее шоу?

Как из демократии рождается тирания

В VIII книге Платон описывает, как политические режимы вырождаются один в другой. Демократия возникает, когда бедные побеждают олигархию богатых. Её принцип — свобода: каждый живёт как хочет.

Со временем, однако, свобода становится чрезмерной. Никто больше не уважает никакой власти: ни родителей, ни учителей, ни законов. В этом беспорядке появляется человек, который выдаёт себя за «защитника народа». Он обвиняет богатых, обещает раздел имущества, заводит личную охрану, «чтобы защититься от врагов народа», и шаг за шагом становится тираном.

«Чрезмерная свобода, по-видимому, и для отдельного человека, и для государства обращается не во что иное, как в чрезмерное рабство.»Платон, «Государство», VIII, 564a

Тирания: у Платона худший режим, неограниченная власть одного человека. Тиран сам раб собственных вожделений.

Демагог: как он обращает демократию против неё самой

В этом, по сути, и состоит опасность демагогии. Демагог не упраздняет демократию переворотом. Он её использует: побеждает на выборах, а затем пользуется большинством, чтобы ослабить всё, что могло бы ограничить его власть.

Демагог (греч. demagogós, «вождь народа»): в Афинах человек, который добивается власти речами, разжигающими страх, зависть и гнев толпы, а не аргументами. Пример: политик, который обещает простые решения и всегда указывает на «врага», виноватого во всём.

Шаги, описанные Платоном 2400 лет назад, узнаются и сегодня: сначала враг, потом обещания, потом «защита», а в конце — власть без границ.

Выбрали бы вы пилота голосованием?

Представьте, что вы летите в самолёте и пилоту стало плохо. Стали бы вы голосовать, кому вести самолёт? Скорее всего, нет: вы бы искали того, кто умеет пилотировать. Тогда почему мы голосуем за руководителей страны? Политика — это профессия, как пилотирование?

Задайте себе и второй вопрос: если бы пилот вёл самолёт туда, куда хочет он, а не пассажиры, имело бы значение, что он умеет летать? Здесь слабое место аналогии Платона. У кораблевождения цель задана заранее: порт. В политике спорна сама цель: одни хотят больше свободы, другие больше порядка, третьи больше равенства.

Эксперты могут сказать нам, как куда-то добраться, но не могут решить за нас, куда мы хотим прийти. А «кормчий», который знает всё и ни перед кем не отчитывается, тревожно похож на тирана, которого боялся сам Платон.

Локк: где кончается закон, начинается тирания

Новая политическая мысль меняет вопрос. Она исходит уже не из «кто лучше всех способен править?», а из более трезвого наблюдения: любой правитель может злоупотребить властью. Значит, власть надо ограничить, разделить и контролировать.

Английский философ Джон Локк (1632–1704) публикует «Второй трактат о правлении» в 1689 году, после Славной революции, ограничившей власть английского короля. Его основная идея: люди по природе имеют права на жизнь, свободу и собственность. Правительство существует, чтобы защищать эти права, и обладает властью только с согласия управляемых. Правительство, которое их нарушает, теряет легитимность, и народ вправе его заменить.

Согласие управляемых: идея, что власть легитимна, только если те, кто ей подчиняется, её приняли. Пример: выборы — обычная форма, в которой мы выражаем согласие.

Для Локка свобода не означает отсутствия законов. Напротив: устойчивый закон, известный всем и одинаково применяемый ко всем, защищает нас от произвольной воли сильного. «Где нет закона, там нет и свободы», — пишет он (§ 57). И законы распространяются и на тех, кто их принимает.

«Где кончается закон, там начинается тирания.»Джон Локк, «Второй трактат о правлении» (1689), § 202

Монтескьё: «власть должна сдерживать власть»

Французский мыслитель Шарль-Луи де Секонда, барон де Монтескьё (1689–1755), публикует в 1748 году «О духе законов». В XI книге он формулирует идею, ставшую основой современных конституций. Его отправная точка — наблюдение о природе человека: всякий, кто обладает властью, склонен злоупотреблять ею и идёт в этом направлении, пока не встретит предел.

«Чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга.»Монтескьё, «О духе законов» (1748), XI, 4

Монтескьё различает три власти: законодательную (принимает законы), исполнительную (применяет их и руководит государством) и судебную (разрешает споры и наказывает преступления). Если все три в руках одного человека, свобода исчезает: кто принимает закон, может сделать его под себя, затем применить и сам же судить, соблюдён ли он. Прежде всего, говорит Монтескьё, нет свободы, если судебная власть не отделена от двух других (XI, 6).

Разделение властей: распределение государственной власти между законодательной, исполнительной и судебной, доверенными разным органам. Пример: парламент принимает закон, правительство его применяет, суд решает, был ли он нарушен.

Сдержки и противовесы у нас дома

Идея не только в том, чтобы власти были разделены, но и в том, чтобы они контролировали друг друга. Парламент может отправить правительство в отставку. Президент может вернуть закон в парламент. Конституционный суд может признать закон неконституционным, а суды могут отменить незаконные акты администрации.

Сдержки и противовесы (англ. checks and balances): система, при которой каждая власть может контролировать и останавливать другие. Название пришло из практики Конституции США 1787 года. Пример: Конституционный суд отменяет закон, принятый парламентом.

Конституция Республики Молдова 1994 года следует этой модели (ст. 6: «разделение и взаимодействие властей»).

Организованное недоверие

Разделение властей — это, по сути, форма организованного недоверия. Мы не предполагаем, что правители плохи, но и не полагаемся на то, что они хороши. Мы строим институты так, чтобы они работали даже тогда, когда к власти приходят слабые или нечестные люди.

Это прямая противоположность мечте Платона об идеальном правителе. Платон спрашивает, как найти нужного человека. Монтескьё спрашивает, как защититься, если мы выбрали не того.

Так же устроено хорошо организованное студенческое объединение: казначей не проверяет свои счета сам, каким бы честным он ни был.

Неверно поставленный вопрос

Философ Карл Поппер (1902–1994), родившийся в Вене, покинул Австрию в 1937 году, до её аннексии нацистской Германией, и жил в Новой Зеландии. Там в годы войны он написал «Открытое общество и его враги» (1945). Книга критикует мыслителей, которые, по мнению Поппера, подготовили почву для тоталитаризма: Платона, Гегеля и Маркса.

В главе 7, «Принцип вождизма», Поппер замечает, что со времён Платона политическая философия всегда задавала один и тот же вопрос: «Кто должен править?». Ответы были разными: мудрейшие, лучшие, богатые, народ, пролетариат. Но у всех одна слабость: они предполагают, что, найдя нужного правителя, его власть больше не нужно ограничивать.

«Как нам организовать политические институты так, чтобы плохие или некомпетентные правители не могли причинить слишком большого вреда?»Карл Поппер, «Открытое общество и его враги», т. I, гл. 7

Вопрос исходит из того, что мы можем ошибиться в выборе правителей и рано или поздно ошибёмся. Поппер применял ту же установку в науке: теорию нельзя окончательно доказать, но её можно проверить и опровергнуть. Так и правительство нельзя гарантировать как хорошее, но должна быть возможность его проверить и устранить.

«Минимальное» определение демократии

Поппер различает два типа правления. При первом мы можем избавиться от правителей без кровопролития, например через выборы, потому что институты дают нам средства их сменить, а традиции гарантируют, что эти институты не так легко разрушить тем, кто у власти. Это, по Попперу, и есть смысл слова демократия. При втором типе правителей можно устранить только успешной революцией. Это смысл слова тирания.

Определение кажется скромным, но у него важные следствия. Демократия — это не «власть народа» в буквальном смысле: народ не управляет каждый день. Это механизм исправления ошибок.

Отсюда практическое правило: большинство не вправе использовать власть, чтобы упразднить те самые институты, через которые его самого могут отстранить. Большинство, которое запрещает оппозицию, контролирует все телеканалы и назначает лояльных судей, рубит сук, на котором сидит демократия.

Вернитесь к случаю из части 1. Судьи, которых можно отозвать в любой момент, уже не могут без страха проверять выборы. Закон ослабляет именно тот механизм, через который можно сменить правительство.

Открытое общество

У Поппера открытое общество — это общество, в котором люди принимают личные решения, могут критиковать власть и предлагать перемены, а институты позволяют этой критике давать результат. Его противоположность — закрытое общество, племенное, в котором традиция, вождь или «законы истории» не подлежат обсуждению.

Открытое общество требует и определённого способа заниматься политикой. Поппер называет его «поэтапной» социальной инженерией: небольшие, проверяемые и исправимые реформы вместо великих утопических планов, которые обещают совершенное общество и кончают требованием неограниченной власти.

Поэтапная реформа похожа на пилотный проект: пробуете в одном районе, смотрите, что работает, исправляете, затем расширяете. Утопический план похож на реформу, введённую за одну ночь во всей стране без пути назад.

Критическое мышление: Поппер и его критики

Поппер о Платоне. Поппер обвиняет Платона в том, что тот был предшественником тоталитаризма. Многие специалисты по античной философии сочли его прочтение несправедливым: Платон писал в совершенно другом контексте, а в «Законах» отводит важную роль законам и ограничению власти. Справедливо ли судить автора IV века до н. э. по последствиям, которые его идеи могли бы иметь в XX веке?

Пределы минимального определения. Если демократия означает только возможность сменить правительство через выборы, то режим, который проводит выборы, но контролирует прессу, запугивает оппозицию и назначает лояльных судей, формально выглядит демократическим. Американский журналист Фарид Закария назвал такие режимы «нелиберальными демократиями» (1997). В 2014 году премьер-министр Венгрии Виктор Орбан сам назвал государство, которое он хотел построить, «нелиберальным государством».

Нелиберальная демократия: режим, который проводит выборы, но не уважает свободы и пределы власти (свободную прессу, оппозицию, независимость судей). Пример: выборы, на которых доступ к телевидению есть только у одной партии.

Вывод: выборы необходимы, но недостаточны. Чтобы правительство действительно можно было сменить, нужны свободная пресса, оппозиция, которая может вести кампанию, и независимые судьи, которые могут проверить выборы.

Закон — «разум без страстей»

Мы подошли к понятию, которое связывает всё, о чём шла речь: верховенство права. Идея старая. Аристотель уже спрашивал в «Политике» (книга III), лучше ли, когда правит наилучший человек или наилучшие законы. Его ответ: закон, который есть «разум без страстей».

«Кто требует, чтобы властвовал закон, тот, по-видимому, требует, чтобы властвовали только божество и разум; а кто требует, чтобы властвовал человек, тот привносит в это и звериное начало.»Аристотель, «Политика», III, 16, 1287a

«Звериное начало» — это страсти: гнев, страх, корысть, жажда власти. Они есть даже у лучшего человека. Закон, написанный заранее и для всех, не гневается и не имеет друзей.

Два выражения, похожих по звучанию, но противоположных по смыслу

В английском есть очень полезное различие. «Rule by law» (правление посредством закона) означает, что государство использует законы как орудие власти: правители принимают нужные им законы и применяют их к другим, но не к себе. «Rule of law» (верховенство права) означает, что закон стоит над всеми, в том числе над теми, кто его принимает.

В первом случае закон — кнут в руке власти. Во втором — тормоз для власти.

Верховенство права (англ. rule of law): государство, в котором власть осуществляется только в пределах ясных, публичных и равных для всех законов, а их соблюдение проверяют независимые судьи. Пример: гражданин выигрывает в суде дело против решения правительства.

Законное не значит легитимное

Самый жестокий исторический пример — Нюрнбергские законы сентября 1935 года. Их принял рейхстаг, официально опубликовали и применяли суды. Формально всё было «законно». По этим законам немецкие евреи теряли полное гражданство и право вступать в брак с кем хотят. Это было правление посредством закона, но никак не верховенство права.

После войны немецкий юрист Густав Радбрух (1946) утверждал, что закон, противоречащий справедливости в невыносимой степени, утрачивает характер права. Эта идея известна как «формула Радбруха».

Элементы верховенства права

Американский юрист Лон Фуллер показал в книге «Мораль права» (1964), что любая система законов, чтобы направлять поведение людей, должна отвечать нескольким требованиям: законы должны быть общими, публичными, не иметь обратной силы, быть ясными, непротиворечивыми, требовать возможного, быть относительно стабильными, а власти должны на деле поступать так, как говорит закон.

Венецианская комиссия Совета Европы (Европейская комиссия за демократию через право) собрала в «Контрольном списке критериев верховенства права» (2016) элементы, которыми сегодня пользуются европейские институты. Они приведены рядом.

Закон с обратной силой легко понять на примере экзамена: согласились бы вы, чтобы преподаватель изменил критерии оценки после того, как вы сдали работу?

Независимость правосудия и коррупция

Все эти элементы в конечном счёте зависят от одного: независимы ли судьи. Судья, который боится, что его переведут, накажут или уволят, если он решит дело в пользу оппозиции, уже не «власть, сдерживающая власть». Судья, которого можно купить, уже не применяет закон, а продаёт его.

Поэтому коррупция — не только моральная или экономическая проблема, но и проблема верховенства права: из-за неё закон перестаёт быть одинаковым для всех. Тот, у кого есть деньги или связи, на деле оказывается над законом.

Республика Молдова пережила болезненную иллюстрацию этого. В 2014 году из трёх банков вывели около миллиарда долларов, примерно 12% тогдашнего ВВП страны. Ущерб превратили в государственный долг, который платят все граждане, а расследование и судебное рассмотрение растянулись на годы. В июне 2019 года Парламент принял декларацию о признании захваченного характера государства.

Захваченное государство: государство, в котором институты, призванные контролировать власть, начинают служить интересам узкой группы. Это именно то, чего боялся Монтескьё: власти больше не сдерживают друг друга, потому что находятся в одних руках.

Критическое мышление: «большинство проголосовало, значит, закон легитимен»

Проанализируйте аргумент: «Закон принят большинством парламента, избранного народом. Значит, закон легитимен, а тот, кто его критикует, выступает против демократии». В нём как минимум три проблемы.

Смешение законного и легитимного. Посылка доказывает самое большее, что закон законен. Нюрнбергские законы тоже были законными.

Апелляция к популярности (argumentum ad populum): то, что многие что-то поддерживают, не доказывает, что это справедливо. Афинское большинство осудило Сократа.

Переход на личность (ad hominem) во второй части: вместо ответа на критику аргумент дисквалифицирует критика. Но, по Попперу, критика законов — одно из самих условий демократии.

Упражнение: сформулируйте лучшую версию аргумента. Какие условия, помимо голосования, должны быть выполнены, чтобы закон был легитимным?

Политический Копенгагенский критерий

Идеи Локка, Монтескьё и Поппера не остались в книгах. В июне 1993 года Европейский совет в Копенгагене установил условия, которым должны соответствовать государства, желающие вступить в ЕС. Первое из них, политический критерий, требует:

«стабильности институтов, гарантирующих демократию, верховенство права, права человека, уважение и защиту меньшинств»Выводы Европейского совета в Копенгагене, 21–22 июня 1993 года

Мы обсуждали критерии в лекции 6. Теперь мы можем увидеть, какие философские идеи они «переводят» на язык институтов.

Копенгагенские критерии: условия вступления в ЕС, установленные в 1993 году: политические (демократия, верховенство права, права человека и меньшинств), экономические (функционирующая рыночная экономика) и способность взять на себя обязательства члена.

Кластер «Основы»

Для Республики Молдова эти критерии стали повесткой реформ. Переговоры о вступлении организованы по кластерам, то есть группам глав.

Первый и самый важный — кластер «Основы». Он охватывает именно судебную систему и основные права, правосудие, свободу и безопасность, функционирование демократических институтов и реформу государственного управления. Он открыт в июне 2026 года, и ЕС объявил, что прогресс по этому кластеру задаст темп всем переговорам: без верховенства права остальные главы закрыть нельзя.

Переговорный кластер: группа связанных между собой переговорных глав, которые открывают и обсуждают вместе. Пример: кластер «Основы» открывается первым и закрывается последним.

Оценка судей: спорная реформа

Самая заметная реформа последних лет — внешняя оценка добропорядочности судей и прокуроров (пре-веттинг и веттинг), начатая в 2022 году. Комиссии с национальными и международными членами проверяют имущество, источники доходов и добропорядочность магистратов.

Веттинг (англ. vetting, «проверка»): внешняя оценка добропорядочности и имущества судей и прокуроров. Пре-веттинг проверяет кандидатов в органы управления правосудием.

Результаты показали, насколько глубокой была проблема: из 69 кандидатов в Высший совет магистратуры и Высший совет прокуроров, оценённых Комиссией по пре-веттингу, проверку прошли только 26, а многие другие магистраты ушли в отставку, чтобы не проходить оценку.

Реформу обсуждают и критикуют. Одни говорят, что она оставила суды без судей и длилась слишком долго. Другие — что это был единственный способ вернуть доверие людей к правосудию. Главный вопрос здесь — вопрос верховенства права: как реформировать правосудие так, чтобы сама реформа не стала формой политического контроля над судьями?

Достаточно ли большинства? Три ответа

Вернёмся к вопросу лекции: достаточно ли того, чтобы большинство проголосовало за закон, чтобы он был легитимным? Можно выделить три ответа.

Да: строго мажоритарная концепция. В демократии народ суверенен, а воля большинства — последняя инстанция. Проблема: если большинство может всё, оно может упразднить и права меньшинства, и саму возможность того, что завтра сложится другое большинство. Алексис де Токвиль ещё в книге «Демократия в Америке» (1835) предупреждал об опасности «тирании большинства».

Нет, потому что есть процедурные пределы: конституционная концепция. Большинство решает, но в рамках Конституции, которая защищает права, разделение властей и свободные выборы, а независимое правосудие следит за этими рамками. Это позиция Монтескьё и Поппера и та, на которую опирается ЕС. Проблема: кто контролирует судей? Не рискуем ли мы получить «правление судей», которых никто не избирал?

Нет, потому что есть пределы содержания: моральная концепция. Некоторые законы несправедливы, сколько бы человек за них ни проголосовало, потому что нарушают человеческое достоинство (лекция 7). Это интуиция Радбруха. Проблема: кто решает, что «невыносимо несправедливо»? Без ясных критериев этим аргументом может воспользоваться кто угодно, чтобы не соблюдать неугодный ему закон.

Необходимо, но недостаточно

Итак, большинство необходимо для легитимности: закон, навязанный вопреки воле народа, не демократичен. Но его недостаточно.

Демократия без верховенства права рискует стать тиранией большинства или, как боялся Платон, просто дорогой к тирании. Верховенство права без демократии рискует стать правлением элиты, которая ни перед кем не отчитывается. Поэтому в статье 2 ДЕС эти две ценности стоят рядом.

Тирания большинства: ситуация, когда большинство использует свою власть, чтобы нарушать права меньшинства. Пример: большинство, которое запрещает язык, религию или оппозиционную партию.